Вспомогательный материал к занятию по теме
" Законодательство в области правовой охраны природы и природопользования "
Экологическое законодательство:векторы развития и актуальная судебная практика
Экологическое законодательство:векторы развития и актуальная судебная практика
Уважаемые студенты, ознакомьтесь и проанализируйте научную статью
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В КОНТЕКСТЕ ЗАДАЧ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА "ЭКОЛОГИЯ"
И.А. ИГНАТЬЕВА
Паспорт национального проекта "Экология" утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (Протокол от 24.09.2018 N 12). Это документ планирования определенных комплексов природоохранительной деятельности в стране, объединяющий в себе сразу 11 федеральных проектов, рассчитанных на реализацию вплоть до конца 2024 г.: "Чистая страна", "Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами", "Инфраструктура для обращения с отходами I - II классов опасности", "Чистый воздух", "Чистая вода", "Оздоровление Волги", "Сохранение озера Байкал", "Сохранение уникальных водных объектов", "Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма", "Сохранение лесов", "Внедрение наилучших доступных технологий".
Очевидно, что указанный национальный проект отличается от других документов в области охраны окружающей среды планово-программного содержания своим значительным объемом и охватом широкого комплекса самых актуальных экологических проблем. Его реализация означает, помимо прочего, и официальное признание, и фиксирование значительного масштаба необходимых работ в процессе осуществления государственной политики в области экологического развития, и, по сути, новый способ претворения в жизнь ее базовых направлений.
При этом в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. закреплено, что такая политика основывается на федеральных законах (п. 6). В связи с этим в плане действий по реализации названных Основ был намечен комплекс мероприятий по обеспечению сопровождения Минприроды России и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проектов ряда федеральных законов при их рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Национальный проект "Экология" как документ, непосредственно связанный с осуществлением конкретных направлений государственной политики, должен опираться на качественное правовое регулирование, и прежде всего на нормы права, закрепленные в актах экологического законодательства.
Вместе с тем наличие ряда недостатков в действующем законодательстве, регулирующем отношения по охране окружающей среды и природопользованию, способно в той или иной мере негативно проявиться на фоне намеченных и уже разворачивающихся работ по достижению поставленных в национальном проекте показателей, затруднить их осуществление. Решение отдельных таких недостатков имеет принципиальное значение как для теории экологического права, так и для правоприменительной деятельности, связанной с реализацией эколого-правовых норм.
Так, в настоящее время нормативно не определено значение термина "экологическое законодательство", хотя в действующих актах наблюдается тенденция к учащению случаев его использования. Относительно долго в нормативных правовых актах не находилось место этому термину. Иногда он используется в актах методического и программного характера , актах толкования и применения права , но при этом без раскрытия его значения. В 2016 г. термин "экологическое законодательство" употреблен в тексте нормативного правового акта Правительства России: согласно Постановлению Правительства Российской Федерации "Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 641" накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов (далее - ТКО) осуществляются с учетом экологического законодательства Российской Федерации (п. 3). При этом вопросы обращения с ТКО образуют предмет отдельного федерального проекта в составе национального проекта "Экология".
Между тем в широко используемом в научной литературе понятии "экологическое законодательство" с точки зрения нормативного закрепления неоднозначным является и термин "законодательство" (в аспекте того, какие конкретно нормативные правовые акты по юридической силе следует объединять данным термином), и термин "экологическое" (с позиции определения, какие общественные отношения являются предметом соответствующей отрасли законодательства).
В Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон "Об охране окружающей среды") , в ряде других законов природоохранного содержания изложена широкая трактовка понимания термина "законодательство", которая включает в состав законодательства в области охраны окружающей среды как законодательные, так и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 2). Одновременно Федеральный закон от 11 июля 2011 г. N 190-ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусматривает регулирование соответствующих отношений только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 2). В ряде природоресурсных актов дано узкое понимание законодательства - как системы только законодательных актов. Такой подход закреплен в Земельном кодексе Российской Федерации (ст. 2), Водном кодексе Российской Федерации (ст. 2), Лесном кодексе Российской Федерации (ст. 2), Федеральном законе от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (ст. 3). Иначе говоря, позиция законодателя по рассматриваемому вопросу не отличается единообразием, несмотря на смежность и пересечение областей правового регулирования соответствующих общественных отношений указанными законодательными актами.
Практическое проявление остроты проблемы установления круга актов, включаемых в законодательство, имело место при проверке Конституционным Судом Российской Федерации конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", утратившего силу лишь спустя почти 15 лет после оспаривания в суде правомерности его применения. Одним из основных доводов в обосновании мнения Конституционного Суда Российской Федерации послужило определение законодательства в ст. 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды".
Со сходных позиций проблемным представляется вопрос сопоставления положений актов разной юридической силы, регламентирующих проведение оценки воздействия на окружающую среду (далее - ОВОС). С одной стороны, законодательно закреплен принцип обязательности ОВОС при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также установлено правило о том, что ОВОС проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 3, п. 1 ст. 32 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). С другой стороны, эти однозначно изложенные подходы законодателя по основаниям проведения ОВОС существуют одновременно с правилом, содержащимся в акте ведомственного уровня, согласно которому оценка воздействия на окружающую среду проводится для намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (п. 1.3 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации ).
Примечательно, что приведенное установление подзаконного акта, помимо того что не соответствует и не может в силу даты своего принятия соответствовать Федеральному закону "Об охране окружающей среды", на момент создания этого акта вообще не базировалось на каких-либо нормах законодательного уровня, так как законодательные акты того времени не только не регулировали отношения по поводу ОВОС, но эту процедуру даже не называли . Кроме того, согласно п. 3 ст. 32 Федерального закона "Об охране окружающей среды" на сегодня специально уполномоченным органом в области охраны окружающей среды должны быть установлены лишь требования к материалам ОВОС, но не иные правила.
Оставление нерешенными Федеральным законом "Об охране окружающей среды" ряда вопросов по порядку и основаниям организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде необоснованно повышает значимость подзаконного уровня регламентации такой деятельности, делает его совершенно необходимым и фактически самодостаточным. Так, например, организация работ органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по ликвидации накопленного вреда окружающей среде п. 2 ст. 80.2 Федерального закона "Об охране окружающей среды" была закреплена не в виде конкретного предписания, а как возможность, право указанных органов. Неоднозначность выбранной формы изложения соответствующего правоположения тем не менее снята в подзаконном акте - Правилах организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде. Пункт 2 указанных Правил сформулирован не как возможность, а как прямое предписание: организацию работ по ликвидации накопленного вреда на объектах накопленного вреда, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Показательно, что в паспорте национального проекта "Экология" при этом сразу два целевых показателя связаны именно с обеспечением ликвидации накопленного вреда окружающей среде. Это показатели ликвидации "наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда" и ликвидации всех выявленных на 1 января 2018 г. несанкционированных свалок в границах городов.
В этих условиях общим фоном реализации направлений, намеченных в паспорте национального проекта "Экология", следовало бы сделать однозначность и единообразие определения круга актов, в которых должны содержаться первичные правовые нормы, регулирующие экологические отношения. Полагаем, что это должна быть система исключительно законодательных актов, что позволит обоснованно разрешать на практике ситуации, подобные приведенным выше.
Понятие "экологическое законодательство" остается неясным и в аспекте предмета его правового регулирования. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" провозглашает, что регулирует в целом отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду (преамбула), но своим наименованием и содержанием фактически связан с регулированием лишь отношений по охране окружающей среды (в совокупности с отношениями по обеспечению экологической безопасности). Между тем сфера взаимодействия общества и природы предполагает взаимодействие по разным направлениям, и значительную часть из них образует природопользование.
Разобщенность, несогласованность правового регулирования разных общественных отношений, возникающих в сфере взаимодействия общества и природы, ярко проявились с принятием Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 341-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов" (далее - Федеральный закон "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов"). Согласно преамбуле Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях") особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны (далее - ООПТ). Согласно ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых территорий (в составе которых выделяются земли ООПТ) относятся земли, которые имеют особое природоохранное и иное ценное значение, для которых установлен особый правовой режим.
В то же время, как следует из ст. 11 Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов", предоставление земельных участков в целях размещения линейных объектов федерального, регионального и местного значения осуществляется в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории независимо от принадлежности таких земельных участков к той или иной категории земель, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом не допускается размещение таких линейных объектов в границах определенных земель, зон, на определенной территории. При этом одновременно с регистрацией права лица, которому предоставлен соответствующий земельный участок, в ЕГРН должны быть внесены сведения о принадлежности такого земельного участка к категории земель промышленности и иного специального назначения, за исключением случаев, если такой земельный участок отнесен к категории земель населенных пунктов. При этом принятие решения о переводе земельного участка из одной категории земель в другую или об отнесении земельного участка к определенной категории земель не требуется.
Известно, что размещение ряда линейных объектов (например, линий электропередачи) не исключается правовым режимом конкретных ООПТ. Строго говоря, их размещение не будет представлять собой случай, когда в соответствии с федеральным законом не допускается размещение таких линейных объектов в границах определенных земель, зон, на определенной территории. И более того, для достижения ориентиров, определенных в паспорте национального проекта "Экология", практически неизбежным видится расширение количества линий электропередачи, линий связи и других объектов в границах ООПТ, так как федеральный проект "Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма" направлен на решение задачи увеличить количество посетителей ООПТ не менее чем на 4 млн человек за период реализации федерального проекта.
Установленные в земельном законодательстве новые правила, призванные упростить размещение линейных объектов на разных земельных участках, не учитывают существующих ограничений по изменению целевого назначения земель и земельных участков в границах ООПТ, установленных как земельным законодательством, так и законодательством об ООПТ. Так, существенным препятствием для реализации правила об отнесении земельного участка, на котором размещен линейный объект, к категории земель промышленности и иного специального назначения, выступает установленный законодательством запрет изменения целевого назначения тех земельных участков, которые находятся в границах ООПТ .
В целом в соответствии с п. 3 ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации в пределах земель ООПТ изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается. Согласно п. 2.1 ст. 6 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" запрещается изменение целевого назначения земель и земельных участков, расположенных в границах государственных природных заповедников. Иными словами, в этих случаях невозможным оказывается при регистрации права на земельный участок обозначить его автоматически относящимся к категории земель промышленности и иного специального назначения, так как это одновременно будет означать законодательно запрещенное изменение его целевого назначения, основанного на конкретном виде земель в составе категории земель особо охраняемых территорий и расположении в границах ООПТ.
На оценку правовой обоснованности упрощения размещения линейных объектов на земельных участках в границах ООПТ влияет и правовой режим конкретных категорий ООПТ. Так, согласно ст. 21 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" на территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. Статьей 15 того же Федерального закона в границах национального парка запрещена любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, включая заготовку древесины (за исключением заготовки гражданами древесины для собственных нужд). При этом деятельность по очистке трасс прохождения линий электропередачи действующим лесным законодательством признается заготовкой древесины, что делает невозможным соблюдение условий эксплуатации ЛЭП в границах названной ООПТ.
Наименование одного из федеральных проектов в составе национального проекта "Экология" - "Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма" представляется оксюмороном. Согласно ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" одним из принципов охраны окружающей среды выступает научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Хотелось бы, чтобы экологические интересы не утрачивали своего значения при планировании широкого развития туристической деятельности на ООПТ, не подавлялись интересами развития экономики, получения сиюминутной выгоды.
В связи с поставленными грандиозными планами развития туризма на ООПТ, в том числе с широким привлечением зарубежных туристов, важно было бы проанализировать настораживающие результаты расширения туристической деятельности, и как раз в аспекте задачи сохранения биоразнообразия, на другой природной территории, имеющей режим особой охраны, - Байкальской природной территории. Вокруг Байкала создано две туристско-рекреационные особые экономические зоны. Причем при создании обеих зон была нормативно закреплена возможность осуществления любых видов деятельности, за исключением видов деятельности, запрещенных Федеральным законом "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". Иными словами, все особенности правового режима, предусмотренные специальным законом - Федеральным законом от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал", официально оказались подавленными интересами развития экономики на территориях соответствующих зон.
Через некоторое время после создания этих зон ученые, занимающиеся наблюдением за озером, стали оценивать его состояние как экологическую катастрофу: "Озеро заполонили ядовитые водоросли спирогиры, из-за которых массово гибнут байкальские губки, активно участвующие в фильтрации воды, и появились вредные бактерии... Причиной распространения ядовитой водоросли может быть увеличение развития туризма на берегах Байкала - в озеро попал фосфор, содержащийся в чистящих средствах" . Академик М. Грачев отмечает: "Предположительную причину мы теперь знаем - туристы, которые сливают в озеро сточные воды после стирки, мытья посуды". К слову, в паспорте национального проекта "Экология" в части федерального проекта "Сохранение озера Байкал" об этой проблеме не сказано ни слова.
Очевидно, что подобные явленные и зафиксированные следствия повышения нагрузки на природную территорию с особым правовым режимом, выраженные непосредственным влиянием именно на биоразнообразие, по меньшей мере должны были бы получить специальную оценку, быть учтены при реализации масштабных проектов освоения ООПТ. Представляется, что предварительный анализ такой ситуации, возможно, удержал бы авторов от постановки в один ряд двух откровенно противоположных по направленности задач в одном федеральном проекте.
Накопленные нерешенные проблемы развития экологического законодательства приобретают повышенную остроту в аспекте необходимости решения ряда поставленных национальным проектом задач. Много лет в ст. 57 Федерального закона "Об охране окружающей среды" присутствует отсылка к несформированному законодательству о зонах экологического бедствия. Но именно это законодательство и должно было бы послужить нормативной базой для намеченных федеральным проектом "Чистый воздух" в составе национального проекта "Экология" мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в крупных промышленных центрах (города Братск, Красноярск, Липецк, Магнитогорск, Медногорск, Нижний Тагил, Новокузнецк, Норильск, Омск, Челябинск, Череповец, Чита).
Известно, что в отношении некоторых из этих городов на протяжении ряда долгих лет предпринималось специальное нормативно-правовое регулирование, реализовывались программы в связи с экологически неблагополучной обстановкой на соответствующих территориях. Так, в отношении г. Братска были приняты: распоряжение Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. N 282-рп "О первоочередных мерах по улучшению социально-экологической обстановки в г. Братске Иркутской области", Постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1993 г. N 1123 "О мерах по улучшению социально-экологической обстановки в г. Братске Иркутской области" <26>, Федеральная целевая программа неотложных мер по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения г. Братска Иркутской области , мероприятия в соответствии с которой проводились по 2001 г. включительно.
В Челябинской области вообще фиксировалось наличие зоны экологического бедствия, хотя и не в том порядке, который был предусмотрен в тот период Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды". В частности, специальный комплекс поддерживающих мер был предусмотрен для г. Магнитогорска, ныне попавшего в список федерального проекта "Чистый воздух" . В отношении предприятий г. Челябинска из того же перечня городов с целью экологической обстановки в городе проводились специальные мероприятия в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 марта 1993 г. N 420-р .
Иными словами, меры по преодолению негативных тенденций и улучшению состояния окружающей среды в этих и других населенных пунктах всегда были точечными, носили индивидуально-организационный характер. Именно этот подход и продолжает осуществляться в настоящее время посредством реализации задач, поставленных в федеральном проекте "Чистый воздух". К тому же федеральный проект планирует лишь комплекс мероприятий по снижению загрязнения атмосферного воздуха в указанных городах, в то время как законодательство об экологически неблагополучных зонах (а не только зонах экологического бедствия) позволило бы обеспечить непрерывную систему разносторонних мер по преодолению кризисных экологических ситуаций на этих территориях, осуществлять их не выборочно, ad hoc, но универсально, обоснованно и закономерно.
Таким образом, нерешенные проблемы, связанные со степенью эффективности, уровнем качества эколого-правовых норм, определением и реализацией конкретных направлений развития экологического законодательства, могут влиять на обеспечение общей результативности национального проекта "Экология" и должны своевременно преодолеваться.
Образовавшаяся разобщенность в правовом регулировании природоохранных и природоресурсных отношений в целом негативно сказывается на эффективности решения определяемых разного рода программными документами, в ряду которых находится и новый национальный проект "Экология", задач и направлений современной государственной политики в области экологического развития. В законодательстве должно оформиться четкое представление, какие акты включаются в систему законодательства об охране окружающей среды и природных ресурсах, как они взаимосвязаны и согласованы ли между собой. Это поможет как минимум не создавать в дальнейшем совершенно не связанных с содержанием действующих законодательных актов новых законоположений. В конечном счете совместные усилия законодателя и ученых следовало бы объединить и нормативно обеспечить понимание экологического законодательства как единой системы, состоящей из законодательных актов, направленных на совместное регулирование всех общественных отношений, возникающих в сфере взаимодействия общества и природы.
